Derecho Constitucional: El estado y la comunidad Internacional

El Estado y la Comunidad Internacional. 1.- El estado y la comunidad internacional. Entendemos por comunidad internacional al conjunto de sujetos dotados de personalidad internacional. Esto quiere decir que los miembros serán alcanzados por la población del derecho internacional público. Esta comunidad está formada por Estados, organismos internacionales (ONU, OEA, OTAN, OMC), sujetos ligados a la actividad religiosa y a la beligerancia (pueblos que luchan por la autodeterminación). Las relaciones exteriores y las relaciones diplomáticas: El art. 27 alude a los tratados como instrumentos de realización de las relaciones exteriores. Sin embargo, el derecho internacional público comprende una gama más amplia de documentos: convenios, protocolos, notas, etc. El art. 99, inc. 11, de la C.N, entre las facultades del presidente menciona la de concluir y firmar tratados, pero también menciona a los concordatos (una clase de tratados, que son suscriptos con la Santa Sede) y otras relaciones requeridas para el mantenimiento de las buenas relaciones con las potencias extranjeras. Conducción y ejecución: La Constitucional Nacional habilita al Gobierno Federal para diligenciar las relaciones exteriores. El presidente como jefe de estado asume la representación del Estado como persona jurídica en el ámbito internacional. Aunque muchas de las facultades en orden a las relaciones exteriores las ejerce en concurrencia con el congreso, el poder ejecutivo conduce esas relaciones. El presidente monopoliza la facultad de vincularse con los gobiernos extranjeros. El poder ejecutivo, así mismo, reconoce a los Estados y gobiernos extranjeros, y según el inc.11 del art. 99 también recibe a los ministros y admite los cónsules de los estados extranjeros. El presidente cuenta con otra importante atribución (art. 99, inc. 7, C.N), la de nombrar y remover los ministros plenipotenciarios y encargados de negocios, con acuerdo del Senado (incluidos los embajadores). Le corresponde al Congreso, en materia de relaciones internacionales, según el art. 75, inc.15 el “arreglo de límites”, que parece concluir siempre a través de un tratado con el estado limítrofe, o de arbitraje acordado en común. También, en relación con los limites, el inc. 16 obliga al Congreso a proveer a la seguridad de las fronteras como medida de defensa y de precaución, y si bien la facultad se ejerce en el ámbito interno, por referirse a las fronteras guarda conexión con la política internacional. Las provincias pueden realizar gestiones y convenios internacionales. Varias provincias autorizan a celebrar tratados con Estados Extranjeros (ej. Catamarca, Jujuy, Córdoba, etc). Principios constitucionales que orientan la política exterior argentina: El preámbulo establece una política exterior abierta a la libre circulación de personas. El art. 27 de la Constitución Nacional enuncia: “El gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados en conformidad con los principios del derecho publico establecido en esta constitución”. El art. 99, inc. 11, menciona el “mantenimiento de buenas relaciones”. Esto importa la admisión de una comunidad internacional y de un derecho internacional (el art. 128, habla del “derecho de gente”). 2.- Tratados internacionales: La convención de Viena sobre derechos de los tratados es un tratado internacional que regula el régimen de los tratados. Data de 1969, y fue incorporado al derecho argentino en 1972 por ley del congreso y ratificado, razón por la cual nos resulta de aplicación obligatoria en la integralidad de la materia que es objeto de sus disposiciones. Dicha convención establece que tratado es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre “sujetos de derecho internacional” (“estados”) y regido por el derecho internacional. Régimen constitucional: Conforme al art. 31 de la Constitución, los tratados integran, conjuntamente con la constitución y las leyes del Congreso, lo que la norma denomina “ley suprema de la nación”. Todo tratado internacional incorporado a nuestro derecho interno es una norma de naturaleza federal, que tiene como efecto practico el hacer judiciable por tribunales federal toda causa que verse sobre puntos regidos por un tratado y hacer viable el recurso extraordinario ante la Corte para su interpretación. En nuestro país casi toda la doctrina sostiene que el tratado debe subordinarse a la Constitución, ya que el art. 27 promueve siempre “que estén en conformidad con los principios públicos establecidos en esta Constitución”. Sin embargo ha venido a cambiar después de que la ley 19.865 aprobó la Convención de Viena sobre tratados. Ella dispone que un Estado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificativo de incumplimiento de un tratado (art. 27) salvo que se hubiese violado de modo manifiesto una norma de importancia fundamental de estate derecho interno, concerniente a la competencia para celebrar tratados (art. 46). Art. 75 Inc 22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional. Inc 24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. El art. 75 inc. 22 sienta como principio general, el de la supralegalidad de los tratados internacionales de toda clase. Quedando los tratados están por debajo de la constitución, pero por encima de las leyes, y del resto del derecho interno. La excepción viene dada para los tratados de derechos humanos, de la siguiente manera: El mismo art 75. inc 22 inviste directamente de jerarquía constitucional a once instrumentos de derechos humanos que enumera taxativamente, pero además prevé que mediante un procedimiento especial otros tratados de derechos humanos pueden alcanzar también jerarquía constitucional. Tales tratados no entran a formar parte del texto de la constitución y quedan fuera de él, en el bloque de constitucionalidad federal, y comparten con la constitución misma supremacía. En cambio, los tratados de integración a organizaciones supraestatales, el art. 75 inc 24 sólo confiere a los tratados prelación sobre las leyes. Bloque de constitucionalidad: es un conjunto normativo que parte de la constitución, y que añade y contiene disposiciones, principios y valores que son materialmente constitucionales fuera del texto de la constitución escrita. Suele situarse en él a todos los tratados internacionales, al derecho consuetudinario, a la jurisprudencia, etc. Sirve para acoplar elementos útiles en la interpretación de la constitución, y en la integración de los vacíos normativos de la misma. Ratificación en sede internacional: En el derecho internacional, el vocablo “ratificación” es sinónimo de “aceptación”, “aprobación”, y “adhesión”, y significa el acto internacional por el cual un estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado. Luego de la aprobación por el congreso, el tratado necesita, para entrar en vigor en sede interna, la ratificación en sede internacional, que es cumplida por el poder ejecutivo. Si el tratado no es autoaplicativo se hace necesaria una ley posterior para permitir su funcionamiento, por sí solo es incompleto. La vigencia de un tratado comienza a partir de su ratificación en sede internacional. Antes de ello el estado no asume ningún compromiso internacional, por lo que la ley aprobatoria dictada como etapa previa no obliga a ratificarlo, tampoco lo incorpora, y por ende no apareja contraer la obligación internacional de cumplirlo. Su único efecto es habilitar la ratificación que posteriormente puede hacer el PE. Es decir que a partir de la ratificación se asume la obligación internacional, así mismo se consuma la “incorporación” al derecho interno. Ello no impide que, a contar de la ratificación, los efectos del tratado se retrotraigan por imperio de una norma expresa del mismo, lo que permite hablar de “vigencia retroactiva”. 2.-Tratados de Derechos Humanos: El art. 75 inc. 22 establece que el congreso puede conferir jerarquía constitucional a otros tratados de derechos humanos distintos de los que allí mismo enumera e inviste directamente con esa jerarquía. Entendemos que los tratados de derechos humanos que ya se hallan incorporados sin tal jerarquía al derecho argentino y que después la reciben por decisión especial del congreso, logran el nivel de constitucional inmediatamente en virtud de dicha decisión. En cambio, si tratados no incorporados al derecho argentino reciben del congreso la jerarquía constitucional antes de que el poder ejecutivo los ratifique, la decisión del congreso no les da recepción en nuestro ordenamiento interno, y esta se posterga hasta que el poder ejecutivo los ratifique. La publicación de los tratados: Una seria falencia omisiva ha sido, hasta 1992, la no publicidad de los tratados internacionales ya ratificados. Se publicaba en el Boletín Oficial la ley aprobatoria de un tratado, pero faltaba todavía la ratificación; lo que resultaba grave no sólo institucionalmente, sino que comprometía un principio elemental del sistema republicano: la publicidad de los actos estatales. En 1992, la ley 24.080 establece: Art. 1: Deben publicarse en el BO los siguientes actos y hechos referidos a tratados o convenciones internacionales en los que la Nación Arg. sea parte: a) El texto de ratificación del tratado o convenio con sus reservas y declaraciones interpretativas; b) El texto del tratado o convención, con la aprobación legislativa en su caso, más las reservas y declaraciones interpretativas formuladas por las otras partes signatarias; c) Fecha del depósito o canje de los instrumentos de ratificación o de adhesión… Art. 2: Debe publicarse dentro de los 15 días hábiles siguientes a cada acto o hecho antes indicados. Art. 3: Los tratados y convenciones internacionales que establezcan obligaciones para las personas físicas o jurídicas (que no sean el Estado) son obligatorios sólo después de su publicación en el BO. Las “reservas” en los tratados: es una declaración unilateral, cualquiera sea su enunciado o denominación, hecha por el Estado al ratificar un tratado, con el objetivo de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones de dicho tratado en su aplicación a ese estado. Los tratados y el derecho interno: El art. 46 de la Convención de Viena dispone que el hecho de que el consentimiento de un estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la “competencia para celebrar tratados”, no podrá ser alegado por dicho estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte una norma de “importancia fundamental de su derecho interno”. Es “manifiesta” si resulta objetivamente evidente para cualquier estado que proceda en materia conforme a la práctica usual y de buena fe. 3.- RELACIONES CON ORGANISMOS INTERNACIONALES. RELACION CON LOS ORGANOS COMUNITARIOS: SUBRANACIONALIDAD. INTEGRACIÓN Y SOBERANIA El ingreso de Argentina al MERCOSUR obligaba y obliga a plantear el tema del derecho comunitario. Se trata de la integración de un estado a una comunidad supraestatal. El art. 75 inc. 24 referida a las competencias del Congreso: “Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarara la conveniencia de la aprobación del tratado y solo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados reheridos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la totalidad de los miembros de cada Cámara”. La transferencia de competencias – que el texto denomina “delegación”- es un presupuesto indispensable, una vez que se prevé la incorporación a sistemas de integración mediante los tratados que organizan. Se impone una serie de condiciones para habilitar el ingreso del estado a uno de esos sistemas: a) Reciprocidad; b) igualdad; c) respeto del orden democrático; d) respeto de los derechos humanos. La doctrina denomina Derecho comunitario a las normas que, con base en el tratado, emanan de los órganos de la comunidad supraestatal por él creada. El inc. 24 añada: “las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”. Interpretamos que dichas normas se incorporan automáticamente a nuestro derecho sin intervención de ningún órgano de poder interno, y son, en principio, directamente aplicables en jurisdicción interna. La transgresión de este principio compromete la responsabilidad internacional de nuestro tratado. Conforme al nuevo articulo tal trasferencia de facultades argentinas incluye “competencia y jurisdicción”, que comprende cualquier tipo de materia y de atribuciones legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales, nacionales y provinciales. 4.- RELACION ENTRE EL DERECHO INTERNO Y EL DERECHO INTERNACIONAL El derecho internacional publico se divide en contractual (derivado de tratados y convenciones) y no contractual (o sea consuetudinario, al que suele llamar “derecho de gentes”). La relación entre derecho internacional y derecho interno da lugar a dos posturas: el dualismo y el monismo; que procuran explicar el modo de penetración o incorporación del derecho internacional en el derecho interno. Por eso se dice se trata de problema de fuentes. * El monismo afirma que entre derecho internacional y derecho interno existe unidad de orden jurídico y, por ende, unidad en sistema de fuentes. Las fuentes del derecho internacional son automáticamente y por sí mismas fuentes del derecho interno, con lo cual el derecho internacional penetra y se incorpora directamente en el derecho interno. * El dualismo afirma que hay dualidad de órdenes jurídicos, e incomunicación entre ambos. Cada uno posee su propio sistema de fuentes, con lo que las fuentes del derecho internacional no funcionan directamente como fuente del derecho interno. Para que se opere la incorporación del primero al segundo, hace falta que una fuente interna dé recepción al derecho internacional. Las fuentes de derecho interno hace de colador o filtro para dejar pasar al derecho internacional, y en ese transito se produce la novación o conversión del derecho internacional en derecho interno. En el mecanismo clásico de celebración de los tratados hallamos diversas etapas, que nuestro derecho constitucional regula: 1) la negociación, a cargo del poder ejecutivo; 2) la firma, también a cargo del poder ejecutivo; 3) la aprobación del tratado por el congreso (si hay rechazo el proceso no sigue adelante); 4) la ratificación del tratado en sede internacional, a cargo del poder ejecutivo. La vigencia del tratado en el orden internacional arranca de la ratificación, que es un acto de declaración de voluntad de los estados gratificantes, en el sentido de tener al tratado como de cumplimiento obligatorio. En la constitución argentina, se debe interpretar si su solución es monista o dualista: El monismo dice que, cumplida la ratificación, el tratado queda incorporado automática y directamente al derecho interno argentino. El dualismo, en cambio, afirma que después de la ratificación hace falta una ley del congreso que de recepción al tratado y que lo incorpore al derecho interno, donde adquiere calidad de ley (o sea, pierde la de tratado). Hay razones para recocer que nuestra constitución es monista. Por un lado ella no establece en ninguna parte que haga falta una ley de recepción después de la ratificación del tratado. Por otra parte el art. 31 brinda un buen argumento: en su orden de prelación se cita a la propia constitución, a las leyes del Congreso, y a los “tratados”; la mención separada de los “tratados” y de las leyes significa que los tratados ingresan al derecho interno como tratados sin perder su naturaleza y sin necesidad de una ley de incorporación. Una indagación útil en el actual derecho judicial de la Corte Suprema la proporciono la sentencia dictada el día 7 de julio de 1992 en el caso “Ekmekdjian c/ Sofovisch”, en el que se disputaba el derecho de replica previsto en un tratado internacional (art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica), el fallo favorece y acoge el monismo, en cuanto da por incorporado el tratado a nuestro derecho interno después de cumplida las etapas para su formación. Dijo la Corte que un tratado internacional constitucionalmente celebrado, incluye su ratificación internacional, es orgánicamente federal y es “ley suprema de la nación”, con lo que dio por cierto que para ingresar al derecho interno no hace falta que después de la ratificación internacional por el poder ejecutivo se dicte una ley. En el caso citado la Corte sostuvo que el mentado art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica es operativo.